器械和放射卫生中心(CDRH)申诉流程：行业与FDA工作人员指南
Center for Devices and Radiological Health (CDRH) Appeals Processes: Guidance for Industry and Food and Drug Administration Staff
发布日期：2022-03-02
状态：Final（最终） 类型：Guidance Document 类别：一般 / 其他 主题：Administrative / Procedural 案卷号：FDA-2011-D-0893
官方来源
https://www.fda.gov/regulatory-information/search-fda-guidance-documents/center-devices-and-radiological-health-cdrh-appeals-processes PDF：https://www.fda.gov/media/128444/download
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本内容由英文原文机器辅助翻译，并经结构校对。如有歧义，以英文官方文本为准。
官方文件全文
作为《2023年综合拨款法》一部分颁布的《2022年食品药品综合改革法》（FDORA）第3308条（2022年12月29日）修订了《联邦食品、药品和化妆品法》第517A(a)(1)条。本指南在FDORA颁布之前制定并发布，因此本指南某些章节可能因此不再现行。经修订后，第517A(a)(1)条不再包括突破性器械指定请求。更多信息请联系CDRH申诉专员：CDRHOmbudsman@fda.hhs.gov。
器械与放射健康中心（CDRH）申诉流程
I. 简介
本指南文件描述外部利益相关方可用来请求对器械与放射健康中心（CDRH或本中心）雇员的决定或行动进行额外审评的流程。 FDA以外不同意CDRH所作决定或行动并希望对其审评或复议的个人，有若干解决流程可供选择，包括：请求对行动进行上级审评；请愿；以及听证。[^1] 这些流程在适用于FDA的法规与条例中有广泛描述。本文件就每一流程提供一般信息，以及如何向CDRH与FDA提交相关请求的指南。 在阅读本材料时请记住，对任何情形，可能有多种解决流程可用。由寻求对不利决定进行审评或解决意见分歧的一方确定给定情形或问题的适当流程。 解决本中心与外部利益相关方之间争议的最有效手段是在监管决定之前通过讨论与协议。CDRH申诉专员可协助澄清问题、调解会议与电话会议，并与各方讨论以努力在正式审评请求之前解决分歧。在联系申诉专员之前，利益相关方应已作出合理努力，与负责管理所涉事项的个人讨论有争议的决定或行动。若此类解决尝试不满意，可能有必要或有帮助将相关管理层成员纳入讨论。一般预期是，利益相关方将在提交正式审评请求之前，遵循与本中心雇员互动、随后联系相关管理层成员、然后与CDRH申诉专员接触的有序进展。但利益相关方可在适用法规与条例规定允许的任何时间提交审评请求。关于申诉流程的额外信息见配套指南“器械与放射健康中心（CDRH）申诉流程：关于517A的问答——行业与FDA工作人员指南”。[^2] 本文件内容不具有法律有效性与效果，无意以任何方式约束公众，除非具体纳入合同。本文件仅旨在就法律下的既有要求向公众提供澄清。FDA指南文件（包括本指南）应仅视为建议，除非引用了具体的监管或法定要求。FDA指南中使用“应当（should）”一词，表示建议或推荐，而非强制要求。
II. 根据21 CFR 10.75的上级审评（申诉）请求
如前所述，解决争议的最有效手段是通过讨论与调解。若这些方法未能解决分歧，或若采取了不利监管行动，利益相关方有若干可用机制，包括听证、请愿与上级审评（申诉）请求。这些机制均在本文件中描述。其中迄今最常用的是申诉请求。相关条例一般见21 CFR 10.75（针对FDA），以及具体针对CDRH的21 CFR 800.75。 本节载有提交10.75申诉的指南，并提供审评流程的一般描述。内部机构审评通常是正式解决与CDRH决定相关争议的最快、最有效手段。通过该流程，本中心雇员的上级将应利益相关或受损害方的请求，审评该雇员的决定或行动并签发决定。作为审评当局行事的上级所作决定通常采取下列形式之一：推翻雇员决定；维持雇员决定；或在某些情形下，在规定条件下将事项退回雇员复议。在审评进行期间，亦可能出现审评当局在提交人与雇员之间调解协议的机会，这可以是加快解决争议问题的手段。 《联邦食品、药品和化妆品法》（FD&C法）第517A条[^3]包括与“重大决定”的10.75申诉请求流程与时限相关的要求。在本指南中，我们将FD&C法第517A条所载、由CDRH作出的“重大决定”称为“517A决定”。517A决定包括：· 510(k)（上市前通知）：非实质性等同；实质性等同；· PMA/HDE（上市前批准/人道主义器械豁免）：不可批准；可批准；批准；拒绝；- 突破性器械指定请求（对受510(k)、PMA或De Novo分类约束的器械的突破性指定请求）：授予；拒绝突破性指定请求；· IDE（试验用器械豁免）：不批准；批准；- 未能就FD&C法第520(g)(7)条下的方案达成协议；以及 · FD&C法第520(g)(8)条下的“临床搁置”决定。 在本指南文件中，“重大决定”一词指与关于510(k)、PMA申请与IDE申请的21 CFR 10.75申诉相关的重大决定。517A决定除21 CFR 10.75外，必须遵守21 CFR 800.75(b)(1)的要求。对于由CDRH审评的器械，非517A决定的10.75申诉除21 CFR 10.75外，必须遵守21 CFR 800.75(b)(2)的要求。FDA在配套指南文件中就517A与21 CFR 800.75提供进一步指南。[^4]
A. 一般考量 (1) 上级审评（申诉）层级
申诉请求应致送作出决定之层级之上的下一组织层级。因此，重要的是了解有争议决定的签署人，以便请求可致送适当的审评当局。组织层级在本中心各处有所不同，但一般顺序为健康技术司（DHT）→健康技术办公室（OHT）→产品评价与质量办公室（OPEQ）→本中心→专员。例如，510(k)提交的非实质性等同（NSE）决定通常由DHT司长签署，因此申诉请求应致送相关OHT办公室主任。注意，审评当局可将其权限指定给具有适当决策权限的另一上级。 在本中心层级作出的决定可进一步向专员办公室申诉。请求专员办公室对本中心层级决定进行审评，一般采取本文件别处所述21 CFR第10部分下请愿或申诉的形式。作为一般实践，FDA预期在向专员提交请愿之前，将已用尽直至本中心主任的可用审评选项（例如根据21 CFR 10.75），尽管在某些情形下，保留申诉的时限可能要求在用尽本中心层级审评救济之前向专员提交申诉。[^5] 但本指南中的任何内容均不应解释为限制利益相关方在适用法规与条例规定允许的任何时间行使申诉或请愿选项的能力。 (2) 望远镜式审评[^6] 在某些情形下，考虑审评请求的上级可能希望与更高组织层级的个人（例如其自己的上级，或监督链上更远的其他人）进行实质性讨论。例如，这可能发生在与监管问题、新政策问题或高度复杂科学问题相关的事项中。下一级上级参与有争议事项并不必然取消该下一级上级就申诉审理争议的资格；但若下一级上级已显著且实质性地参与在审监管行动，则提升争议可能适当。某些情形亦可能证明将审评直接提交给下一级上级（直至并包括本中心主任）是正当的。例如，对公众健康迫在眉睫的风险等情形可能证明将司级申诉直接提升至本中心主任是正当的。希望提升争议的利益相关方应表明望远镜式审评请求并附带理由。合并两级或更多级审评或提升审评的决定完全由本中心酌情作出。 (3) 新信息 根据21 CFR 10.75的审评请求应基于在被审评决定时行政档案中已存在的信息，如21 CFR 10.75(d)所规定。提交人可在请求中加入图表、简单分析或其他次要澄清，并应清晰识别该信息为新的且次要的，审评当局可向提交人或向参与被审评决定的CDRH雇员请求此类信息。若所提交请求含有此前未经审评的额外数据等新信息，或对既有数据的实质不同分析，则事项一般将退回原层级复议；但审评当局可酌情允许引入新信息，以加快决定或在利益相关方与本中心之间达成协议。 (4) 并行审评 在某些情形下，向本中心待决申诉请求的公司可能希望与审评团队讨论，以在申诉流程完成前解决争议问题。或者，请求对上市申请最终监管决定进行审评的公司可能在对先前决定的申诉待决期间提交新申请。这些情形有时称为“并行审评”。由于支持重复努力所需的资源以及审评仍在讨论且可能被修改的决定的潜在混淆，本中心更倾向仅追求一条路径。一般而言，本中心将联系公司询问其更倾向哪一替代方案。有待决申诉请求的公司在请求被考虑期间应避免与审评团队直接通信；或者，若公司已提交申诉请求并随后希望与审评团队讨论以努力解决争议，则应无损害地撤回请求。 此外，由于根据21 CFR 10.75提交请求不中止FDA的其他行政或执法行动，[^7] 作为申诉请求标的的事项亦可能在其他行政程序中接受审评，例如本文件第5.5节所述的第16部分听证，甚至民事金钱处罚程序。同样，利益相关人可在21 CFR 10.75请求待决期间寻求其他形式的审评，例如根据21 CFR 10.33由专员复议。但本中心一般将拒绝考虑涉及专员办公室主动审评事项的21 CFR 10.75申诉请求。 (5) 偏倚与报复 处理申诉或复议有争议事项是本中心业务流程的常规部分。本中心坚定致力于确保与本中心业务往来实体的互动在每一阶段（包括对本中心行动提出申诉）均免于偏倚或报复。若申诉或审评请求的提交人认为本中心工作人员因提交人提出申诉或以其他方式正式质疑FDA决定而从事偏倚或报复，可将这些关切提请申诉专员注意。注意，申诉或审评会议无意成为宣泄偏倚或不当行为指控的论坛。偏倚、不当行为或其他不法行为的指控可与申诉专员讨论，然后以书面直接提交给申诉专员，并附带支持指控的文件。申诉专员将调查指控，就是否发生偏倚和/或报复作出认定，并确定应采取何种（如有）进一步行动。 此外，认为自己遭受CDRH雇员偏倚或不当行为的利益相关方可联系FDA内部事务办公室（OIA），亦可直接向HHS监察长办公室（OIG）提交书面投诉。
B. 请求上级审评（申诉）的流程
如FD&C法第517A条所规定，对517A决定的申诉请求必须不迟于作为申诉标的的该决定后30日提交。法规中没有延期或放弃，或部分提交或“占位”的规定。在517A决定日期后迟于30日由本中心收到的申诉无资格根据21 CFR 10.75进行审评。 FDA建议任何决定的10.75申诉在决定后30日内提交。对于根据21 CFR 800.75的非517A申诉，FDA要求申诉请求不迟于决定日期后60日提交。60日之后收到的非517A决定申诉将不及时，除非CDRH因正当理由允许在60日之后提交请求。[^8] 请求提交人应通过为上市前提交与申请确立的流程提交纸质和/或电子文件。申诉请求应清晰标明“APPEAL”以确保适当文件处理，并应识别任何相关文件编号（例如510(k)提交编号）。 提交给CDRH的每一申诉由文件控制中心登记。CDRH应回应申诉以确认收到并指定申诉当局。若申诉无资格被考虑（例如因不及时），则回应应解释申诉不合格的理由，且事项应视为结案。
C. 审评会议或电话会议
请求对决定提出申诉的人可请求与审评当局举行当面会议或电话会议。若该请求纳入对517A决定的申诉请求，则本中心必须安排会议或电话会议在请求后30日内举行。 若举行会议或电话会议，本中心打算让会议成为提交人与审评当局之间直接互动的机会。审评团队的一名或多名成员以及管理层团队的适当成员应在审评当局邀请下出席会议。但由于会议是提交人直接向审评当局陈述其理由的机会，审评团队与提交人之间的互动应由审评当局管理，以确保提交人有不受妨碍的机会陈述其理由。 为在提交人认为可用书面有效呈现被审评决定情形的情况下加快解决，提交人可选择放弃会议或电话会议。这有时称为“纸面审评”。
D. 外部专业知识
在特别复杂或新颖的事项中，提交人可请求审评当局将争议提交给外部专家（例如顾问专家组）[^9]，以按21 CFR 10.75(b)向审评当局提出建议。申诉当局亦可主动选择将事项提交给外部专业知识。决定召集顾问专家组考虑21 CFR 10.75审评请求由审评当局酌情决定。 获取外部意见的更有效手段可能是请求审评当局考虑将事项提交给一名或多名外部主题事项专家（SME）。由于召集顾问专家组或获得外部顾问专业知识所需的资源，CDRH通常仅在一般涉及高度复杂科学与临床事项的异常情形下使用外部专家。
E. 格式
根据21 CFR 10.75提交的审评请求格式未由条例规定；因此，提交人可采用最适合其需求的任何格式。常见格式由叙事形式的四至六页执行摘要作为封面信组成，连同执行摘要中作为参考文献或附录引用的相关文件副本。执行摘要可按下列各节组织：- 正在请求审评的声明以及所请求的审评层级与21 CFR 10.75下决定事项；- 请求当面会议或电话会议，或请求无会议或电话会议的审评；- 若需要，请求审评当局召集相关顾问专家组会议，或请求以“家庭作业”形式将审评提交给外部专业知识，并附带任一此类请求的理由；以及 - 对争议问题的清晰声明以及为何应授予提交人寻求的救济的讨论。 执行摘要应以对所请求救济或行动的明确声明结束。如前文所述，审评必须仅基于作为审评标的的决定时行政档案中已有的信息。
F. 审评结论
审评流程以签发决定函结束。该函描述审评请求的依据，传达审评当局的决定，并解释决定的依据。若根据FD&C法第517A条授予请求对517A决定提出申诉的人当面会议或电话会议，则必须在会议或电话会议后30日内作出决定；否则，必须在申诉请求后45日内作出决定。但若事项已按第2.4节所述提交给FDA以外的专家，第517A条未规定作出决定的时限。虽然无法定或监管义务如此做，本中心确实努力在资源允许时对非517A决定满足相同时限。
III. 医疗器械争议解决专家组
A. 背景
医疗器械争议解决专家组（DRP）旨在为利益相关方与FDA之间科学争议或纠纷提供独立审评手段。DRP根据FDA医疗器械顾问委员会章程的规定运行。DRP履行FD&C法下两项法定任务：第515(g)(2)(B)条关于由顾问委员会审评PMA批准与拒绝的要求；以及第562条关于对无其他条款提供争议事项审评权的药品或器械产品的申办者、申请人或制造商的科学争议审评流程的要求。 根据FD&C法第562条，CDRH可召集DRP会议以向本中心提供建议：- 由本中心主任指示就引起本中心主任注意的科学争议或有争议事项提供建议；或 - 经批准利益相关方作为向本中心层级申诉一部分的请求后。
B. 专家组组成
根据医疗器械顾问委员会章程，DRP有五名常任成员（一般任期四年）与三名临时成员，如下：- 三名有表决权的常任成员，包括专家组主席，因其适用于广泛问题的一般科学专长而被选中；- 代表消费者利益的无表决权成员；- 代表行业利益的无表决权成员；- 至少三名因在DRP审议事项中的特定专长与经验而被选中的临时有表决权成员。
C. 提交请求
希望向本中心层级提交审评请求的利益相关方可请求召集DRP以考虑争议并向本中心主任提出建议。与请求审评当局召集顾问专家组一样，请求召集DRP应在根据21 CFR 10.75向本中心层级提出审评请求的背景下作出。[^10] 包括召集DRP请求的审评请求应在517A决定行动日期后30日内提交，非517A决定在60日内提交。本中心副主任经与申诉专员协商，将决定是否批准请求，并通常在收到请求后15日内将决定传达给提交人。
D. 资格审评
召集DRP的请求应满足下列准则：- 提交人应已用尽本中心层级以下监督链中的其他审评选项；- 若DRP纳入向本中心提出的21 CFR 10.75审评请求，有争议事项应已是顾问专家组会议的标的，尽管本中心主任可在此方面行使酌处权；- 问题应主要涉及科学争议，[^11] 且不应涉及：监管、法律或法定权限争议；实际或被指控的犯罪活动；监管管辖权；不在本中心权限内的事项；或对FDA雇员偏倚或报复的指控。
E. 争议解决专家组流程
除本节描述不同流程外，DRP程序一般符合FDA医疗器械顾问委员会流程。[^12] 一旦决定召集DRP，即启动一般用于医疗器械顾问专家组会议的流程。在DRP会议过程中，专家组成员可直接向各方提问；但不允许各方之间提问或辩论。审议完成后，主席将确定专家组成员之间是否存在共识，若无，将要求表决。主席除投出打破平局的票外不投票。在DRP会议后15日内，专家组主席将准备提供认定声明与关于审议问题处置建议的文件（包括任何少数意见）。这些文件将签发给本中心主任或FDA专员（适用时），由其作出最终决定。
IV. 请愿
可提交请愿以请求FDA采取或不采取行动、复议决定，或在进一步考虑期间搁置行动。本节仅供信息目的，不应被视为就利益相关方可用选项提供法律建议。 最常见的请愿是公民请愿与行政复议请求。
A. 根据FD&C法第515条的请愿
如FD&C法第515(d)(4)条所规定，PMA申请被拒绝的申请人可提交请愿，请求专员审评该拒绝。此外，根据该条，任何利益相关人均可请求审评PMA批准令。根据第515(d)(4)条的请愿按第515(g)条所述审评，通常作为根据21 CFR 10.33的行政复议请愿提交。第515(d)(4)条要求此类请愿在收到PMA拒绝后30日内提交，且不提供延长该时限的规定。 尽管法规具体提及PMA申请的拒绝，FDA条例允许申办者将可批准或不可批准决定视为拒绝并请求515(g)(2)听证。[^13]
B. 公民请愿（21 CFR 10.30）
任何人可提交公民请愿以质疑FDA行动或决定，或请求FDA采取行动。公民请愿必须符合特定格式并提供某些信息。这些要求详见21 CFR第10部分B分部分。公民请愿必须提交给FDA卷宗管理人员。
C. 行政复议请愿（21 CFR 10.33）
任何人可就专员决定的部分或全部提交行政复议请愿。根据21 CFR 10.33，请愿必须在所涉决定后30日内提交。之后提交的请愿通常因不及时而被拒绝，尽管FDA专员有酌处权在有正当理由时允许在30日之后提交。[^18] 请愿必须仅基于作出决定所依据的行政记录中的信息，不得提交新信息或观点。
D. 行政中止行动请愿（21 CFR 10.35）
可提交请愿以请求中止FDA行动，等待进一步考虑。要求详见21 CFR 10.35。
E. 对器械认证不利决定的复议请求
乳腺X线摄影等特定计划可能有额外复议路径；见相关器械专用指南。
V. 听证
可用听证类型包括：正式证据性公开听证（21 CFR第12部分）；调查委员会前的公开听证（21 CFR第13部分）；公众顾问委员会前的公开听证（21 CFR第14部分）；专员前的公开听证（21 CFR第15部分）；以及监管听证（21 CFR第16部分）。这些机制在资源与对抗性方面各有不同；利益相关方应审阅适用条例并视情况咨询法律顾问。 监管听证（第16部分）常用于证书暂停/撤销等情形，并在相关器械专用指南（例如乳腺X线摄影申诉选项指南）中进一步讨论。
额外信息
关于本文件讨论的政策与程序的问题，可联系CDRH申诉专员办公室：301-796-5699或CDRHOmbudsman@fda.hhs.gov。配套指南“关于517A的问答”提供517A时限与流程的额外细节。
脚注
[^1]: 根据FD&C法第517A条的上级审评请求；21 CFR 10.75与800.75；根据21 CFR 10.30的公民请愿；以及根据21 CFR第12–16部分的听证请求。 [^2]: 见配套517A问答指南。 [^3]: 第517A条由2012年FDASIA第603条加入，随后经2016年《21世纪治愈法案》第3051与3058条修订。 [^4]: 见配套517A问答指南。 [^5]: 在某些情形下，保留申诉的时限可能要求在用尽本中心层级救济之前向专员提交。 [^6]: 见“内部机构决定审评；对器械与放射健康中心所作某些决定的上级审评请求”最终规则（84 FR 31471）（2019年7月2日）。 [^7]: 见适用条例关于提交请求不中止其他行动的规定。 [^8]: 见21 CFR 800.75关于非517A申诉时限。 [^9]: 见医疗器械顾问委员会会议程序指南。 [^10]: 请求召集DRP会议亦可作为根据21 CFR 10.33的请愿一部分。 [^11]: 本中心打算广泛解释该概念，以允许DRP考虑可能与科学争议相关的一系列问题。 [^12]: 见医疗器械顾问委员会会议程序指南。 [^13]: 见适用PMA听证条例。 [^18]: 正当理由由专员酌情认定。